Home » Publication » การสำรองสินค้าเกษตร : เพื่อความมั่นคงทางอาหารหรือการทุ่มตลาด และบทบาทของอาเซียน

การสำรองสินค้าเกษตร : เพื่อความมั่นคงทางอาหารหรือการทุ่มตลาด และบทบาทของอาเซียน

การเจรจาเปิดเสรีการค้าสินค้าเกษตรเป็นประเด็นข้อขัดแย้งสำคัญระหว่างประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนาในการเจรจาการเปิดเสรีตามกรอบองค์การการค้าโลก (World Trade Organization – WTO) ในช่วงการเริ่มต้นเจรจาการค้าระดับพหุภาคี ปี 2001 ของการเจรจารอบโดฮา ประเทศกำลังพัฒนา เช่น บราซิล จีน และอินเดีย ต่างคัดค้านนโยบายการอุดหนุนสินค้าเกษตรของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป ด้วยความกังวลว่าการอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศจะส่งผลกระทบต่อราคาสินค้าเกษตรโลกปัจจุบันผ่านพ้นมาแล้ว 14 ปี ประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะในภูมิภาคเอเชีย ต่างก็มีสัดส่วนอุดหนุนสินค้าเกษตรเพิ่มเป็นเท่าตัวโดยให้เหตุผลว่า เพื่อสร้างความมั่นคงทางอาหารภายในประเทศและบรรเทาความยากจน ประเด็นการอุดหนุนสินค้าเกษตรจึงเป็นที่ถกเถียงกันในเวทีการค้าระหว่างประเทศระหว่างกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา

ทั้งนี้ในการเจรจาระดับรัฐมนตรีขององค์การการค้าโลก ครั้งที่ 9 (Ministerial Conference – MC9)ระหว่างวันที่ 3 – 7 ธันวาคม 2013 ณ เมืองบาหลี ประเทศอินโดนีเซียประเทศสมาชิกสามารถบรรลุข้อตกลงเรื่องสินค้าเกษตร ซึ่งเป็นการสำรองสินค้าเกษตรโดยภาครัฐเพื่อความมั่นคงทางอาหาร (Public Stockholding for Food Security Purposes) ประเทศสมาชิกยอมให้ใช้มาตรการนี้ต่อไปตามที่ระบุไว้ในภาคผนวก 2 ของความตกลงสินค้าเกษตร (Agreement on Agriculture – AoA) แต่การสำรองสินค้าเกษตรโดยภาครัฐจะต้องไม่กระทบต่อความมั่นคงทางอาหารของประเทศอื่น และเป็นเพียงมาตรการชั่วคราว โดยจะมีการเจรจาหาข้อยุติถาวรเกี่ยวกับการใช้มาตรการนี้ภายใน 4 ปี ในระหว่างนี้ ประเทศกำลังพัฒนาที่ดำเนินนโยบายอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศ (Domestic Support) ด้วยเหตุเพื่อความมั่นคงทางอาหาร จะได้รับความคุ้มกันจากการร้องเรียนของประเทศสมาชิกอื่นในกระบวนระงับข้อพิพาท (Dispute Settlement) ขององค์การการค้าโลกจากข้อกล่าวหาที่ฝ่าฝืนบทบัญญัติในความตกลงสินค้าเกษตร

การสำรองสินค้าเกษตรโดยภาครัฐเพื่อความมั่นคงทางอาหารได้รับการเสนอโดยอินเดีย ด้วยเหตุผลเรื่องความมั่นคงทางอาหารภายในประเทศ รายงานของธนาคารโลก (World Bank) ในปี 2011 ระบุว่า ประชากรร้อยละ 21 ของอินเดียอยู่ในภาวะทุพโภชนาการรัฐบาลอินเดียจึงตรากฎหมายความมั่นคงทางอาหารของชาติ (National Food Security Bill) เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยได้กำหนดเรื่องการอุดหนุนสินค้าเกษตรของเกษตรกรยากจนโดยการประกันราคารับซื้อสินค้าเกษตร (Minimum Support Prices – MSPs)และการขายสินค้าเกษตรที่รัฐบาลรับซื้อให้แก่ประชาชนในราคาถูก

แม้ว่าข้อเสนอของอินเดียเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ด้านความมั่นคงทางอาหารที่องค์การการค้าโลกอนุญาตให้ประเทศสมาชิกกระทำได้ตามภาคผนวก 2 ของความตกลงสินค้าประเทศสมาชิก เช่น สหรัฐอเมริกาและปากีสถานยังมีความกังวลว่า อินเดียจะนำเหตุผลนี้มาแสวงประโยชน์ทางการค้าโดยมิชอบ เนื่องจากอินเดียสามารถอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศเกินกว่าเพดานที่กำหนดไว้ร้อยละ 10 โดยอ้างเหตุผลความมั่นคงทางอาหาร อินเดียในฐานะประเทศผู้ส่งออกสินค้าเกษตรรายใหญ่ของโลกอาจระบายสินค้าเกษตรออกนอกประเทศในราคาที่ต่ำกว่าราคาขายในประเทศ ซึ่งท้ายที่สุดจะนำไปสู่การบิดเบือนการค้าระหว่างประเทศ และส่งผลกระทบต่อราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลก นอกจากนี้ สหรัฐอเมริกายังมีความเห็นว่าข้อบทเรื่องการให้ความช่วยเหลือด้านอาหารภายในประเทศ (Domestic Food Aid) ตามภาคผนวก 2 ของความตกลงสินค้าเกษตรนั้นเพียงพอต่อการบรรลุจุดมุ่งหมายด้านความมั่นคงทางอาหาร โดยข้อบทดังกล่าวอนุญาตให้ประเทศสมาชิกให้ความช่วยเหลือด้านอาหารแก่ประชาชนในบางพื้นที่ ซึ่งอาจเป็นการช่วยเหลือแบบให้เปล่าหรือในราคาพิเศษที่รัฐอุดหนุน (subsidized price) ก็ได้ แต่รัฐต้องจัดซื้ออาหารในราคาตลาดปัจจุบัน (current market price) และการจัดสรรเงินทุน (financing) รวมทั้งการบริหารจัดการเกี่ยวกับความช่วยเหลือด้านอาหารต้องโปร่งใส อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดสหรัฐอเมริกาและปากีสถานก็ยอมรับข้อเสนอของอินเดีย และที่ประชุมระดับรัฐมนตรีขององค์การการค้าโลก ครั้งที่ 9 ก็สามารถบรรลุข้อตกลงในเรื่องดังกล่าว

ข้อตกลงเรื่องการสำรองสินค้าเกษตรเพื่อความมั่นคงทางอาหารตามมติของที่ประชุมที่บาหลี (Bali package) อาจเปิดช่องให้รัฐบาลประเทศกำลังพัฒนาอื่นดำเนินนโยบายอุดหนุนสินค้าเกษตรเพื่อหวังการสนับสนุนทางการเมือง โดยนำเหตุผลความมั่นคงทางอาหารมาบังหน้า เมื่อปริมาณสินค้าเกษตรล้นคลังโดยที่รัฐบาลไม่สามารถแบกรับค่าดูแลรักษาสินค้าเกษตรดังกล่าวได้ รัฐบาลอาจระบายสินค้าเกษตรส่วนเกินออกนอกประเทศในราคาที่ต่ำกว่าราคาปกติ ซึ่งมีผลกระทบต่อคู่แข่งในตลาดต่างประเทศ อันเป็นการทุ่มตลาด (dumping) ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมทางการค้า แม้ว่าข้อตกลงสินค้าเกษตรตาม Bali package จะคุ้มครองประเทศกำลังพัฒนาที่อุดหนุนสินค้าเกษตรเพื่อความมั่นคงทางอาหารจากการร้องเรียนของประเทศสมาชิกอื่นในการฝ่าฝืนบทบัญญัติตามความตกลงสินค้าเกษตร แต่มิได้คุ้มครองประเทศกำลังพัฒนาดังกล่าวจากข้อกล่าวหาเรื่องการทุ่มตลาด ซึ่งตามความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้ (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures – SCM) ประเทศสมาชิกที่ได้รับผลกระทบมีสิทธิเก็บภาษีศุลกากรอย่างน้อยในอัตราเท่ากับส่วนเหลื่อมของการทุ่มตลาดเพื่อเป็นการตอบโต้กับป้องกันความเสียหายที่เกิดขึ้น

ดังนั้น ประเทศสมาชิก WTO สามารถคลายความวิตกเรื่องผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจากการแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรโดยเหตุความมั่นคงทางอาหาร อย่างไรก็ดี แม้ว่าความมั่นคงทางอาหารจะเป็นปัญหาสำคัญของประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะในภูมิภาคอาเซียนที่ประเทศสมาชิกประสบปัญหาภัยพิบัติทางธรรมชาติบ่อยครั้งทำให้ราคาสินค้าเกษตรภายในภูมิภาคขาดเสถียรภาพประเทศสมาชิกอาเซียนควรร่วมมือกันพัฒนากลไกของอาเซียนในการสร้างความมั่นคงทางอาหารภายในภูมิภาค แทนที่การดำเนินนโยบายอธิปไตยทางอาหาร (Food sovereignty) แยกส่วนในแต่ละประเทศสมาชิกโดยขาดการบูรณาการร่วมกัน

ทั้งนี้ อาเซียนได้เล็งเห็นความสำคัญในการสร้างความมั่นคงทางอาหารมาตั้งแต่ปี 1979 โดยจัดตั้งองค์กรสำรองข้าวฉุกเฉินของอาเซียน (ASEAN Emergency Rice Reserve – AERR) ภายใต้ ASEAN Food Security Agreement เพื่อบริหารจัดการข้าวสำรองในยามฉุกเฉิน ซึ่งปัจจุบันพัฒนามาเป็นองค์กรสำรองข้าวฉุกเฉินของอาเซียนบวกสาม (ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve – APTERR) ทำหน้าที่หลักในการบริหารจัดการข้าวสำรองและระบายข้าวให้ประเทศสมาชิกที่ประสบภัยพิบัติทางธรรมชาติ อย่างไรก็ตาม กระบวนการจัดซื้อข้าวสำรองและการกำหนดราคาในการระบายข้าวสำรองขององค์กรดังกล่าวยังคงต้องมีการศึกษากันอย่างถี่ถ้วนต่อไป เพื่อมิให้กระบวนการดำเนินงานไปบิดเบือนการค้าระหว่างประเทศ และเป็นการสร้างความเท่าเทียมกันในการเข้าถึงอาหารแก่ประชาชนที่ด้อยโอกาสตามหลักการขององค์การสหประชาชาติ โดยยังคงเคารพหลักการค้าเสรีที่เป็นธรรมขององค์การการค้าโลก

 …………………………………………….

 

Download

 

เรียบเรียงโดย

ปภาวดี ธโนดมเดช

สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (ITD)

new.itd.or.th

ตีพิมพ์ : หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ Section : ASEAN+

ปีที่ 3 ฉบับที่ 132 วันอังคารที่ 1 เมษายน 2557

หน้า 1 คอลัมน์ “รู้เขา รู้เรา รู้อาเซียน

Share :
Share on FacebookTweet about this on TwitterEmail this to someone